Turismo Rural: necesidad de una regulación legal específica. Por Gustavo N. FERNÁNDEZ

El presente trabajo aborda la problemática referida a la falta de normas específicas que regulan el Turismo Rural en la Argentina. El tema presenta una creciente importancia, debido al aumento en volumen, de la actividad turística que se desarrolla en el ámbito rural..

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1.- INTRODUCCION

En la República Argentina, hasta la fecha, no existe legislación específica en el orden nacional que regule el Turismo Rural.

Tal situación comienza a tornarse desventajosa para el sector, debido a que por una parte, ante el incremento ostensible de la oferta y la demanda, se empieza a manifestar lo disperso e inadecuado de la normativa –escasa, periférica y no específica- existente; y por otra parte, a la hora de regular situaciones que ocurren con frecuencia, o bien cuando surgen diferendos entre las partes, se pone de relieve la precariedad de las normas utilizadas y en la mayoría de los casos, la falta total de normativa diseñada para tales efectos.

Todo ello no hace mas que alentar la pronta discusión del tema por todos los actores involucrados. Así operadores, legisladores, autoridades provinciales y municipales de turismo, docentes, investigadores, organizaciones no gubernamentales, etc. Deberán sentarse en una mesa a discutir la forma mas conveniente de ordenar al sector del Turismo Rural y establecer normas aplicables con la suficiente flexibilidad, como para permitir su adecuación a las particularidades de cada una de las regiones que ofrecen el servicio en la Argentina.

A continuación veremos qué se entiende por Turismo Rural y cuáles son las pocas normas de orden nacional que se vinculan con la actividad.

2.- TURISMO RURAL: ¿QUÉ ES?

Al abordar el presente tema, aparece de inmediato la laguna normativa en el orden nacional, y la escasa regulación que las provincias argentinas dedican al turismo rural dentro de sus sistemas jurídicos .

No es tarea sencilla, intentar una compilación y sistematización de las normas jurídicas que actualmente rigen en las respectivas provincias argentinas. Además, el fin que nos proponemos en estas páginas no es de carácter cuantitativo y estadístico, sino mas bien orientado a proponer algunas conceptualizaciones de prácticas, usos y actividades que puedan servir como aporte para una futura regulación integral del tema, desde un punto de vista jurídico.

Consideramos prioritario para desarrollar el tema, ensayar una definición acerca de lo que entendemos por turismo rural y también, rescatar otras ya existentes y de las cuáles nos hemos nutrido (ya sea para seguir su camino o por el contrario para no tomarlo).

En primer término, mencionaremos el concepto que Domínguez de Fukuyama desarrolla al entender según sus propias palabras “provisoriamente y en sentido lato” al Turismo Rural como la “…actividad turística que se realiza en pequeña escala, en establecimientos agropecuarios y espacios afines, realizando actividades que se consideran propias de esos ambientes”. Y a continuación aclara el concepto diciendo que: “Quedan incluidos el Agroturismo y el Turismo de Estancia, por su sentido de pertenencia, pero quedan excluidas todas aquellas modalidades que no cumplan los requisitos enunciados como caracteres”.¹

La particularidad de esta definición es que introduce la idea de “pequeña escala”. Esto, a nuestro entender conlleva como argumento “a contrario sensu”, que toda actividad desarrollada a gran escala, no encaja en la idea de turismo rural, aunque se realice en espacios rurales.

Barrera, por su parte, tiene un enfoque mas amplio de la actividad y sostiene: “La definición de Turismo Rural que adoptaremos remite a todas aquellas actividades que pueden desarrollarse en el ámbito rural y que resultan de interés para los habitantes de las ciudades por sus características exóticas, tradicionales, románticas, diferentes del estilo usual de vida, etc. Desde esta perspectiva incorpora a casi todas las categorías turísticas, incluyendo al turismo ecológico, de negocios, religioso, de aventura, estudiantil, étnico, cultural, etc .

Desde la perspectiva señalada practican Turismo Rural tanto a aquellas personas que se alojan en un predio agrícola con el interés de conocer, disfrutar y practicar de alguna actividad agropecuaria (agroturistas), como los cazadores, pescadores, científicos, estudiantes en viajes de egreso, turistas de paso, empresarios que participan de un evento o retiro, etc.”²

Por su parte, y desde un plano institucional de carácter global, la Organización Mundial de Turismo define al Turismo Rural de la siguiente manera: “Se entiende al turismo en el medio rural como un conjunto de actividades que se desarrollan en dicho entorno, excediendo el mero alojamiento y que pueden constituirse para los habitantes del medio en una fuente de ingresos complementarios a los tradicionalmente dependientes del sector primario, convirtiéndose en un rubro productivo más de la empresa agropecuaria”.

También Barbero Ceratto, en su trabajo final “Tranqueras y Turistas” ensaya una definición: “El Turismo Rural es aquella actividad turística cuyo desarrollo es llevado a cabo en un ámbito rural, y donde el turista, en muchas ocasiones conjuntamente con el personal a cargo de brindar los servicios turísticos, participa de las distintas atracciones ofrecidas por los establecimientos”.³

Por muestra parte, adherimos al concepto claro y sencillo del Proyecto de Ley de Turismo Rural Nº S-0214/03 del Senado de la Nación que define al Turismo Rural como “toda aquella actividad prestada por personas físicas o jurídicas dentro del ámbito rural y destinado al esparcimiento, recreación y atención de los visitantes del lugar”

El concepto adoptado, permite abarcar una serie de manifestaciones del turismo rural, de variada naturaleza, como son por ejemplo el agroturismo, el ecoturismo, el turismo étnico en espacios rurales, el cultural en espacios rurales, la caza y la pesca, etc.

Además, no distingue entre actividad de día, o más de un día con pernocte, por lo que queda claro que no es un requisito para calificar al turismo rural el hecho de que se brinde alojamiento.

Habiendo abordado básicamente la idea de turismo rural, ahora pasaremos a indagar como esta regulado.

3.- NORMAS DE ORDEN NACIONAL VINCULADAS AL TURISMO RURAL

3.1. Trabajadores rurales.

La Ley 22.248 establece el Régimen Nacional de Trabajo Agrario, y en su Art. 2 define al contrato de trabajo agrario diciendo que: “Habrá contrato de trabajo agrario cuando una persona física realizare, fuera del ámbito urbano, en relación de dependencia de otra persona, persiguiera o no ésta fines de lucro, tareas vinculadas principal o accesoriamente con la actividad agraria, en cualesquiera de sus especializaciones, tales como la agrícola, pecuaria, forestal, avícola o apícola.

Cuando existieren dudas para la aplicación del presente régimen en razón del ámbito en que las tareas se realizaren, se estará a la naturaleza de éstas”. Como se observa, no resulta aplicable al trabajador del turismo, que aunque lo haga en el ámbito rural, no deja de prestar servicios calificados del sector turístico. Y aunque pudiera confundirnos la frase del primer párrafo “tareas vinculadas principal o accesoriamente”, el artículo 6º de la ley despeja toda duda, cuando excluye expresamente del régimen “Al personal afectado exclusivamente a actividades industriales o comerciales que se desarrollaren en el medio rural.

En las empresas o establecimientos mixtos, agrario-industriales o agrario-comerciales, quedará alcanzado por esta exclusión el personal que se desempeñare principalmente en la actividad industrial o comercial. El resto del personal se regirá por el presente régimen.” (inciso a.). Y no es necesario extenderse en argumentar que la actividad turística es eminentemente comercial y de servicios.

En conclusión, podemos sostener que el régimen aplicable a los trabajadores afectados al turismo en el ámbito rural es el general regulado por la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo y los Convenios Colectivos de Trabajo de la actividad número 337/01 (U.T.G.R.A. -Rama: Empresas de viajes y turismo) y 125/90 (U.T.G.R.A.- Rama-Hoteleros).

3.2. Parques Nacionales.

Ley Nº 22.351 de Parques Nacionales establece un régimen propio para todo el sistema de parques nacionales. Allí se categorizan los Parques Nacionales propiamente dichos, los Monumentos Naturales y las Reservas Nacionales.

Los Parques Nacionales son áreas a conservar en su estado natural, representativas de una región fitozoogeográfica y de gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que son mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la autoridad de aplicación (Art 4º).

Son Monumentos Naturales las áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. Serán inviolables, no pudiendo realizarse en ellos o respecto a ellos actividad alguna, con excepción de las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la

autoridad de aplicación, y la necesaria para su cuidado y atención de los visitantes (Art. 8º).

Son Reservas Nacionales las áreas que interesan para: la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo, o la creación de zonas de conservación independientes, cuando la situación existente no requiera o admita el régimen de un Parque Nacional. La promoción y desarrollo de asentamientos humanos se hará en la medida que resulte compatible con los fines específicos y prioritarios enunciados (Art 9º).

La autoridad de aplicación de la ley es la Administración de Parques Nacionales que vela por el cumplimiento de la norma principal y las reglamentaciones accesorias. Por tal motivo, el turismo rural en las áreas antes referidas, está bajo las normas de la Ley de Parques Nacionales y supletoriamente en todo aquello no previsto, deberá regularse, a nuestro entender y hasta la sanción de una ley nacional de turismo rural, por la legislación general (Por ejemplo Ley de Contrato de Trabajo, CCT del sector, Ley de Fauna, Ley Nacional de Turismo, etc.).

Dentro de las áreas que integran el sistema de la ley, la Administración de Parques Nacionales será la autoridad exclusiva para la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento de hoteles, hosterías, refugios, confiterías, sanitarios, campings, estaciones de servicio u otras instalaciones turísticas, así como para otorgar las respectivas concesiones y establecer las zonas de ubicación, las que coincidirán en todos los casos con los objetivos y políticas fijadas tanto para el Turismo como la Seguridad Nacional. Las mencionadas instalaciones podrán ser construidas por empresas privadas o por la A.P.N., pero no explotadas directamente por ésta sino por concesión. En los casos en que la actividad privada no tenga interés, podrá explotarlas directamente la A.P.N. con fines de fomento.

3.3. Fauna.

La Ley 22.241 de conservación de la fauna silvestre declara de interés público la fauna silvestre que temporal o permanentemente habita el territorio de la República, así como su protección, conservación, propagación, repoblación y aprovechamiento racional.

En su artículo 3º la norma en consideración dice:

“ A fines de esta Ley se entiende por fauna silvestre:

1) Los animales que viven libre e independiente del hombre, en ambientes naturales o artificiales.

2) Los bravíos o salvajes que viven bajo control del hombre, en cautividad o semicautividad.

3) Los originalmente domésticos que, por cualquier circunstancia, vuelven a la vida salvaje convirtiéndose en cimarrones.

Quedan excluidos del régimen de la presente Ley los animales comprendidos en las leyes sobre pesca. La autoridad jurisdiccional de aplicación acordará con la Secretaría de Estado de Intereses Marítimos la división correspondiente en los casos dudosos“.

En su Artículo 15 la ley define a la caza entendiendo como “la acción ejercida por el hombre, mediante el uso de artes, armas y otros medios apropiados, persiguiendo o apresando ejemplares de la fauna silvestre con el fin de someterlos bajo su dominio, apropiárselos como presa, capturándolos, dándoles muerte o facilitando estas acciones a terceros”.

El Poder Ejecutivo Nacional y cada Provincia establecerán por vía reglamentaria las limitaciones a la práctica de la caza por razones de protección y conservación de las especies o de seguridad pública. Será requisito indispensable para practicar la caza:

a) Contar con la autorización del propietario o administrador o poseedor o tenedor a cualquier título legítimo del fundo;

b) Haber obtenido la licencia correspondiente, previo examen de capacitación.

Esta licencia la expedirán las autoridades jurisdiccionales de aplicación o las entidades públicas o privadas en las que aquellas podrán delegar esta función en la forma que determine el decreto reglamentario. Las licencias expedidas por la Nación o por las provincias adheridas al régimen de la ley, de conformidad con las disposiciones de la misma y su reglamentación, tendrán validez en todo el territorio de la República. Las provincias no adheridas podrán celebrar convenios a tales efectos (Art. 16º).

La autoridad nacional de aplicación y las de las provincias adheridas al régimen de la presente ley, deberán adoptar -con el objeto de promover la protección, conservación y aprovechamiento de la fauna silvestre- medidas para fomentar, entre otras, las siguientes actividades:

• Preferentemente el establecimiento de reservas, santuarios, o criaderos de fauna silvestre autóctona con fines conservacionistas.

• El establecimiento de cotos cinegéticos oficiales y privados, jardines

zoológicos y reservas faunísticas con fines deportivos, culturales y/o recreativos turísticos, que podrán tener propósito de lucro.

• La crianza en cautividad de especies silvestres, con fines de explotación económica.

3.4. Alojamiento en espacios rurales.

En la nueva Ley Nacional de Turismo Nº 25.997, que incorporó como Anexo I las actividades comprendidas conforme la clasificación internacional uniforme de las actividades turísticas de la Organización Mundial de Turismo existen puntos de vinculación al hospedaje rural en el punto:

1.1.4. Servicios de hospedaje en estancias y albergues juveniles.

Y puntos de vinculación al turismo en espacios rurales en::

1.5.1. Servicios de centros de esquí.

1.5.2. Servicios de centros de pesca deportiva.

1.5.3. Servicios de centros de turismo salud, turismo termal y/o similares.

1.5.4. Servicios de centros de turismo aventura, ecoturismo o similares.

1.5.5. Servicios de otros centros de actividades vinculadas con el turismo.

1.5.6. Alquiler de bicicletas, motocicletas, equipos de esquí u otros artículos relacionados con el turismo.

También regula los alojamientos en espacios rurales la Ley Nº 18828 de Alojamientos Turísticos. En efecto, esta ley es la específica del sector hotelero y como no se especifica en su articulado que solo se aplique en zonas urbanas, en consecuencia, los establecimientos hoteleros que se encuentren dentro de las características determinadas por el artículo primero de la ley, aunque estén ubicados en zona rural, quedan comprendidos en la normativa.⁴

4.- CONCLUSIONES 

Como corolario de esta primera parte del presente trabajo, es posible extraer algunas consideraciones, a saber:

a) Los aspectos que deberán tenerse en cuenta en una futura ley debieran ser entre otros:

1. 1. Amplitud y generalidad

   2. Elaborada con consenso

   3. Claridad de términos y conceptos

   4. Nutrirse de la experiencia de las legislaciones existentes en el orden provincial e internacional

2. En cuanto a las políticas a seguir desde la Nación expresadas por la actuación de la Secretaría de Turismo, deberán tender hacia la regionalización, tomando como base la que ya existe en el mapa turístico de la Argentina, pero adecuándola, de ser necesario, a las particularidades de la actividad.

3. En lo referido a la convocatoria de los distintos sectores involucrados, deberá tenerse especial atención en considerar las opiniones de los actores directos del turismo rural, los particulares que operan en la actualidad, junto a los municipios y las direcciones de turismo de las provincias. Esto debiera comenzar a realizarse mediante reuniones preparatorias, para instalar una agenda de discusión sobre los temas que deberá contener una futura ley.

4. Además, y no menos importante, es la convocatoria que debiera hacerse a los distintos estamentos académicos e investigativos que vienen desarrollando estudios sobre la temática en cuestión, desde hace ya varios años.

Hasta aquí, algunas de las cuestiones que debe ser tenidas en cuenta a la hora de elaborar una norma jurídica que sirva de continente de las distintas expresiones del turismo rural.

En la próxima entrega se abordará la casuística provincial argentina.-

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